尊龙凯时 - 人生就是搏!

　　生态保护具有向社会提供生态服务的功能ღ✿★，生态服务功能是一类特殊的公共产品ღ✿★，按照市场经济的原则第四色地址ღ✿★，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费ღ✿★。

　　在中国共产党十七大上ღ✿★，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出ღ✿★：“科学发展观ღ✿★，第一要义是发展ღ✿★，核心是以人为本ღ✿★，基本要求是全面协调可持续ღ✿★，根本方法是统筹兼顾ღ✿★。”科学发展观的提出ღ✿★，标志着中国共产党探索如何建设中国特色的社会主义方面取得重大突破ღ✿★，并已成为中国特色社会主义理论的主要内容ღ✿★。统筹人与自然和谐发展是落实科学发展观的一个根本方法ღ✿★。

　　中国共产党第十七届五中全会明确要求“构筑人与自然和谐相处的区域发展格局”（《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》ღ✿★，2010年）ღ✿★。统筹人与自然和谐发展的实质ღ✿★，是处理好经济建设与生态环境保护之间的关系ღ✿★，增强国家可持续发展能力ღ✿★，推动整个社会走上生产发展ღ✿★、生活富裕ღ✿★、生态良好的文明发展道路ღ✿★。

　　我国是人均资源较少的国家ღ✿★，资源约束是伴随工业化ღ✿★、现代化全过程的大问题ღ✿★，工业化和城市化道路的选择ღ✿★，发展模式ღ✿★、发展战略和技术政策的选择ღ✿★，乃至社会生活方式的选择第四色地址ღ✿★，都必须考虑资源约束和环境承载能力ღ✿★。从古代的屈服和崇拜自然ღ✿★，到产业革命以来大规模征服自然以至破坏自然ღ✿★，发展到现在强调人与自然和谐发展ღ✿★，这是人类进步的标志ღ✿★。

　　但我国现阶段经济建设与生态环境保护之间的矛盾仍然非常尖锐ღ✿★，尽管党和国家领导人十分重视生态环境保护ღ✿★，但由于缺乏制度保障ღ✿★，生态环境往往成为经济建设的牺牲品ღ✿★，我国生态环境恶化的态势没有得到根本改善ღ✿★。

　　由于不同气候ღ✿★、地理和区位的影响ღ✿★，在生态上ღ✿★，我国不同地区表现出明显的地域差异ღ✿★：既有生态承载力高的地区ღ✿★，也有生态环境脆弱的地区ღ✿★，还有对国家生态安全具有重要作用的生态功能区ღ✿★。不同生态类型的区域对国家经济社会发展发挥着不同的作用ღ✿★。

　　我国是世界上生态环境脆弱的国家之一ღ✿★。由于气候与地理条件的原因ღ✿★，形成了长江和黄河上游地区ღ✿★、喀斯特岩溶地区ღ✿★、黄土丘陵沟壑区ღ✿★、干旱荒漠区和海岸带等一系列典型生态脆弱区ღ✿★。由于缺乏有效的生态保护机制ღ✿★，在高强度的人类干扰下ღ✿★，导致一些具有重要生态功能ღ✿★，或生态高敏感区被不合理地开发ღ✿★，人与自然的矛盾非常突出ღ✿★。一系列生态环境问题和生态灾害ღ✿★，如水土流失ღ✿★、草地沙化ღ✿★、石漠化ღ✿★、沙尘暴ღ✿★、泥石流ღ✿★、滑坡等生态环境问题不断加剧（欧阳志云ღ✿★，《生态建设与可持续发展》ღ✿★，科学出版社ღ✿★，2007年）ღ✿★。同时ღ✿★，矿山开采区和重大基础建设工程沿线的生态问题日益突出ღ✿★，对国家生态安全和区域可持续发展构成严重威胁ღ✿★。这些地区也是我国贫困人口主要分布区ღ✿★，许多地区仍处于生态退化贫困化的恶性循环之中ღ✿★。

　　由于生态破坏与生态退化导致的地质灾害加剧ღ✿★，不仅直接威胁到人们的生命财产ღ✿★，还威胁着国家可持续发展的基础ღ✿★。

　　自20世纪50年代以来ღ✿★，沙尘暴呈波动减少之势ღ✿★，但90年代初又开始回升ღ✿★。西北地区沙尘暴源区不断扩大ღ✿★，影响不断加重ღ✿★。根据有可比资料的9省ღ✿★、区（广西ღ✿★、四川ღ✿★、贵州ღ✿★、云南ღ✿★、西藏ღ✿★、陕西ღ✿★、甘肃ღ✿★、青海ღ✿★、宁夏）计算表明ღ✿★，因生态破坏造成的直接经济损失相当于同期GDP的13％ღ✿★。实际上ღ✿★，间接和潜在的经济损失更大ღ✿★。

　　我国自然地理ღ✿★、地质构造复杂ღ✿★，地质环境脆弱尊龙凯时人生就是博ღ✿★，地质灾害不仅数量多第四色地址ღ✿★，而且灾种全ღ✿★，其中山体崩塌ღ✿★、滑坡ღ✿★、泥石流等浅表生地质灾害异常突出ღ✿★，危害十分严重ღ✿★。2008年汶川地震ღ✿★，不仅造成近十万人员的伤亡ღ✿★，还导致100多万亩生态林地草地的毁坏尊龙凯时人生就是博ღ✿★。2010年甘肃舟曲泥石流山洪灾害造成1456人遇难ღ✿★、309人失踪ღ✿★。地质灾害发生的原因除了特殊的地质条件外ღ✿★，不合理的矿产资源开发ღ✿★、水资源管理和利用不当造成地下水位下降ღ✿★、陡坡土地耕作ღ✿★、大型工程缺乏有效的水土流失控制措施等ღ✿★，也是主要的地质灾害驱动因素ღ✿★。据国土资源部统计ღ✿★，人为因素诱发的地质灾害占我国地质灾害总数的50%左右ღ✿★，并且呈上升趋势ღ✿★。

　　根据有关研究ღ✿★，目前对我国生态安全具有重要作用的区域有50余个ღ✿★，主要包括水源涵养ღ✿★、防风固沙ღ✿★、洪水调蓄ღ✿★、生物多样性保护ღ✿★、水土保持等重要生态功能区（《全国生态功能区划》ღ✿★，国家环境保护总局ღ✿★，中国科学院ღ✿★，2008年）ღ✿★。这些重要生态功能区对我国生态安全发挥了十分重要的作用ღ✿★。但这些重要生态功能区仍缺乏有效的保护机制ღ✿★，生态功能仍面临威胁ღ✿★，加上这些区域多位于偏远地区ღ✿★，社会经济发展落后ღ✿★，生态保护与经济发展的矛盾仍然突出ღ✿★。

　　矿产资源开发ღ✿★、重大基础建设工程与城市发展所导致ღ✿★，或诱发的生态破坏与生态退化也很突出ღ✿★。河流断流ღ✿★、湿地消失ღ✿★、地面下沉ღ✿★、滑坡等问题加剧ღ✿★，不仅对区域生态环境带来不利影响ღ✿★，还影响重大基础建设工程的安全运行ღ✿★。

　　矿产资源开发在我国国民经济发展中占有重要地位ღ✿★。由于矿产资源开采规模不断增大ღ✿★，土地复垦和生态恢复率低ღ✿★，造成的植被破坏面积不断增大ღ✿★。

　　我国因采矿而直接破坏的森林面积累计已达106万公顷ღ✿★，破坏草地面积26.3万公顷ღ✿★。全国因采矿被破坏土地面积每年以4万公顷的速度递增ღ✿★，而矿区土地复垦率仅为10%ღ✿★，比发达国家低50多个百分点ღ✿★。矿产开发过程中第四色地址ღ✿★，表土剥离ღ✿★、矿石运输ღ✿★、临时建筑物建设ღ✿★、洗选矿石ღ✿★、尾矿和废渣的堆积ღ✿★、水环境的严重污染和地表塌陷等都会对原有植被产生大面积破坏ღ✿★。

　　生态补偿是生态保护机制建设的主要内容ღ✿★。近年来ღ✿★，我国对建立生态补偿机制非常重视ღ✿★，相关的法律与法规ღ✿★，如《中华人民共和国森林法》ღ✿★、《中华人民共和国水土保持法》ღ✿★、《中华人民共和国防沙治沙法》ღ✿★、《中华人民共和国水污染防治法》ღ✿★、《退耕还林条例》等ღ✿★，均对建立生态补偿机制做出了规定ღ✿★。党中央ღ✿★、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求ღ✿★，并将其作为加强环境保护的重要内容ღ✿★。国家有关部委均部署了开展生态补偿机制探索与试点工作ღ✿★。各省市也结合各自的生态保护要求ღ✿★，积极开展生态补偿机制的探索与实践ღ✿★。国家生态补偿实践主要有天然林资源保护工程ღ✿★、退耕还林（草）工程ღ✿★、森林生态效益补偿（Liu, JG; Li, SX; Ouyang, ZY, et al. Ecological and socioeconomic effects of Chinas policies for ecosystem services, PNAS, 2008, 105〈28〉: 9477-9482.）和生态转移支付等（《国家重点生态功能区转移支付〈试点〉办法》ღ✿★，财政部第四色地址ღ✿★，2009年）ღ✿★。

　　1998年ღ✿★，我国启动天然林资源保护工程ღ✿★，涉及全国17个省（区ღ✿★、市）的天然林7300公顷ღ✿★，占全国1.07亿公顷天然林的69%ღ✿★。中央财政投入资金7840亿元ღ✿★，地方配套178亿元ღ✿★。

　　1999年ღ✿★，我国启动退耕与还林工程ღ✿★，10年间国家财政投入2332亿元尊龙凯时人生就是博ღ✿★，全国累计完成退耕还林任务4.15亿亩ღ✿★，其中退耕地造林1.39亿亩ღ✿★，荒山荒地造林和封山育林2.76亿亩ღ✿★。工程范围涉及25个省区市和新疆生产建设兵团的2279个县ღ✿★、3200万农户ღ✿★、1.24亿农民ღ✿★。

　　2001年ღ✿★，我国开始对森林生态效益进行补偿ღ✿★，对国家重点生态公益林ღ✿★，即生态地位极为重要或生态状况极为脆弱ღ✿★，对国土生态安全ღ✿★、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用ღ✿★，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林ღ✿★，进行经济补偿ღ✿★。目前已累计投入200多亿元ღ✿★，全国有10.5亿亩重点生态公益林纳入了补偿范围ღ✿★。

　　2009年中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付（《国家重点生态功能区转移支付〈试点〉办法》ღ✿★，财政部ღ✿★，2009年）ღ✿★，以引导地方政府加强生态环境保护力度ღ✿★，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力ღ✿★，促进经济社会可持续发展ღ✿★，生态转移支付每年预算数十亿元ღ✿★，全国有300多个县获得生态转移支付ღ✿★。

　　目前的生态补偿措施仍不能满足我国生态保护的要求ღ✿★，不能有效调节生态保护利益相关者的利益关系ღ✿★，生态保护者的权益和经济利益得不到保障ღ✿★，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制ღ✿★。同时ღ✿★，存在将生态补偿内涵泛化ღ✿★，将生态补偿与扶持社会发展ღ✿★、资源开发补偿ღ✿★、生态赔偿与生态建设工程等混淆ღ✿★，导致生态补偿概念混乱的问题尊龙人生就是博ღ✿★！ღ✿★，使生态补偿制度的设计陷于困境ღ✿★。

　　国家没有统一的法律和政策ღ✿★，各地的补偿或补助政策取决于决策者的意愿及当地当年的财政预算状况ღ✿★。

　　生态补偿对象ღ✿★、范围和标准的确定ღ✿★，主要以政府决策为主尊龙凯时人生就是博ღ✿★，没有利益相关者参与协商的机制ღ✿★，尤其作为生态保护主要实施者的农民和牧民没有参与ღ✿★。

　　生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围ღ✿★。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定ღ✿★，没有明确的方法和标准ღ✿★，通常确定依据是江河源头ღ✿★、河流上游区域ღ✿★，或矿区ღ✿★、林区和山区等ღ✿★，边界范围含糊ღ✿★。与生态补偿的目的是保障生态服务功能持续供给的关系不明确ღ✿★，导致补偿责任不明确ღ✿★，难以取得保障生态服务功能持续供给的政策效果ღ✿★。

　　国家主要通过中央财政向地方财政转移支付生态补偿资金ღ✿★，除退耕还林还草的生态补偿直接发放到农牧民外手中ღ✿★，直接受益者均是各级政府ღ✿★。生态补偿资金主要受益者是各市县政府和森林管护人员ღ✿★，主要考虑用行政手段强行保护公益林ღ✿★，以补助管护人员为主ღ✿★，而没有考虑到应该补偿给林权所有者ღ✿★，由所有者自行管护ღ✿★，而集体土地被划为保护用地ღ✿★，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿ღ✿★。

　　目前生态补偿标准的确定是以政府支付能力为基础来确定的ღ✿★，没有充分考虑保护森林ღ✿★、草地ღ✿★、湿地等给农牧民带来的直接经济损失ღ✿★。尤其在许多地区ღ✿★，生态补偿资金仅仅用于护林员的劳务费尊龙凯时人生就是博ღ✿★、森林病虫害和火灾的防护等费用ღ✿★，农民根本得不到任何补偿金ღ✿★。

　　目前生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩ღ✿★，没有建立补偿资金的生态保护效果评估与监督机制ღ✿★，也没有相应的奖惩措施ღ✿★，受补偿者责任不明确ღ✿★。尽管国家和各级政府投入了大量生态补偿资金ღ✿★，生态保护与开发矛盾仍在加剧ღ✿★，生态退化的趋势仍未得到有效遏制ღ✿★，生态补偿政策效果不明显ღ✿★。

　　生态补偿机制在经济理论上ღ✿★，就是实行生态保护经济外部性的内部化ღ✿★，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益ღ✿★，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用ღ✿★，从而通过制度设计实现生态功能这一特殊“公共产品”生产者与使用ღ✿★、消费者之间的公平性ღ✿★，保障生态功能的投资者得到合理回报ღ✿★，激励“生态服务功能”产品的可持续生产ღ✿★，以促进我国人与自然的和谐ღ✿★。

　　根据我国生态环境问题的特征和国家生态安全的需要ღ✿★，建立生态补偿的机制应遵循以生态系统服务功能为科学基础ღ✿★、保护生态者受益ღ✿★、受益者补偿ღ✿★、政府主导ღ✿★、全社会参与ღ✿★、权利与责任对等等原则ღ✿★。

　　1.以生态系统服务功能为科学基础的原则ღ✿★。生态系统服务功能是指人类直接或间接从生态系统得到的各种利益ღ✿★，如海南生态系统服务功能主要包括ღ✿★：水源涵养ღ✿★、土壤保持ღ✿★、生物多样性保护ღ✿★、碳固定ღ✿★、台风防护ღ✿★、调节气候ღ✿★、营养物质贮存与循环ღ✿★、环境净化等水资源ღ✿★，ღ✿★。生态补偿最直接的目的是对保护上述生态系统服务功能赖以存在的生态系统ღ✿★，从而实现生态系统服务可持续提供的目标ღ✿★。因此尊龙凯时人生就是博!ღ✿★，ღ✿★，生态系统提供的服务功能是生态补偿制度设计的重要科学基础ღ✿★。

　　2.生态保护者受益的原则ღ✿★。也可称之为“谁保护ღ✿★、谁受益”ღ✿★。由于生态保护是一种具有很强的外部性经济的活动ღ✿★，保护者不能直接从保护中得到经济收益ღ✿★，如果对生态保护者不给予必要的经济补偿ღ✿★，就会严重影响保护者的积极性和保护行为ღ✿★，引起生态资源的不合理利用ღ✿★，导致生态服务功能的不断退化ღ✿★，威胁生态安全ღ✿★。解决办法是对产生外部经济效应生态系统服务功能提供者ღ✿★，给予相应的直接经济补偿ღ✿★，使生态保护不再是政府的强制性行为和社会的公益事业ღ✿★，而成为投资和收益相对称的经济行为ღ✿★，能将生态保护成果转化为经济效益ღ✿★，鼓励人们更好地保护生态环境ღ✿★。

　　3.受益者补偿的原则ღ✿★。通俗地说是“谁受益ღ✿★，谁付费”ღ✿★。生态保护具有向社会提供生态服务的功能ღ✿★，生态服务功能是一类特殊的公共产品ღ✿★，按照市场经济的原则ღ✿★，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费ღ✿★。

　　4.政府主导ღ✿★、全社会参与的原则ღ✿★。由于生态保护的成果生态系统服务功能是公共物品ღ✿★，受益者可以有全人类ღ✿★、特定国家和区域的居民ღ✿★、企业ღ✿★、社会团体和个人等ღ✿★。由于生态保护的成果受益者通常是一定地域范围内的居民ღ✿★，因此ღ✿★，政府有责任代表全民建立和实施生态补偿制度ღ✿★。同时ღ✿★，作为生态系统保护成果的受益人ღ✿★，企业和团体也应积极参与ღ✿★。

　　5.权利与责任对等的原则第四色地址尊龙凯时人生就是博水文珠江ღ✿★。ღ✿★！ღ✿★。生态补偿的目的是实现生态系统保护ღ✿★，从而提供持续的生态系统服务功能ღ✿★，生态保护的效果是衡量生态补偿政策实施效果的重要方面淮河ღ✿★，ღ✿★，因此在生态补偿政策设计过程中ღ✿★，必须明确受偿者在得到补偿之后的生态保护责任ღ✿★、范围ღ✿★、面积ღ✿★，将权利与义务统一起来ღ✿★，使生态补偿切实发挥作用ღ✿★，最终达到生态保护的目的ღ✿★。

　　生态学理论表明ღ✿★：不同地域的生态系统具有不同生态服务功能ღ✿★，有的地域单元具有极重要的生态服务功能ღ✿★，如对水源涵养ღ✿★、水土保持ღ✿★、沙尘暴控制ღ✿★、生物多样性保护ღ✿★、调蓄洪水等具有很重要的作用ღ✿★，而有的地域生态服务功能较弱ღ✿★，可以用于经济发展和城乡建设ღ✿★。

　　由于生态保护的目的是保护生态功能ღ✿★，因此确定生态补偿的地域范围时ღ✿★，也必须以生态服务功能为基础ღ✿★，评价不同地域单元的生态服务功能重要性ღ✿★，以明确对国家尊龙凯时人生就是博ღ✿★、区域或特定城市生态安全有重要意义的地域和生态系统ღ✿★。并根据其重要程度与等级ღ✿★，确定生态补偿的优先次序ღ✿★。

　　根据我国生态安全的要求ღ✿★，建议目前暂以水源涵养ღ✿★、水土保持ღ✿★、沙尘暴控制ღ✿★、生物多样性保护ღ✿★、调蓄洪水等5个方面来确定生态补偿地域范围ღ✿★。

　　根据生态系统与生态服务功能的关系ღ✿★，分析不同生态系统所提供生态服务功能及其重要性ღ✿★，确定生态补偿的生态系统类型与补偿载体ღ✿★。具有重要生态服务功能的生态系统类型有森林ღ✿★、草地ღ✿★、湿地和海洋等ღ✿★。

　　以生态补偿为载体的土地所有权属和使用权属特征为基础ღ✿★，确定生态补偿对象ღ✿★。我国土地权属有两种ღ✿★，即国家所有和集体所有ღ✿★，生态补偿的对象应是拥有和使用集体土地的农民ღ✿★、牧民ღ✿★。

　　1.生态保护所导致的直接经济损失ღ✿★。在生态保护中ღ✿★，保护生态者直接受到的经济损失ღ✿★。如ღ✿★，可以通过野生动物破坏居民农作物造成的直接经济损失估算ღ✿★。

　　2.生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本ღ✿★。由于生态保护的要求ღ✿★，当地必须放弃一些产业发展机会ღ✿★，如水源保护区不能发展某些污染产业ღ✿★、沙尘暴控制区不能放养或限制牲畜的数量ღ✿★，而造成的间接经济损失ღ✿★，从而影响农牧民的经济收益ღ✿★。因此其生态补偿标准可以参考当地的土地租金确定ღ✿★。

　　3.生态保护的投入ღ✿★。测算用于生态保护的直接经济投入ღ✿★，如用于退耕还林ღ✿★、草ღ✿★、湖的补偿ღ✿★，保护天然林的补偿尊龙凯时人生就是博ღ✿★，其他用于生态保护的物质投入ღ✿★、劳动投入ღ✿★、管理费用等ღ✿★。

　　1.加强生态保护立法ღ✿★。为建立生态补偿制度提供法律依据ღ✿★，这也是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证ღ✿★。

　　2.建立生态功能保护区ღ✿★。根据不同地域生态服务功能对国家ღ✿★、区域和地方生态安全的重要性ღ✿★，建立分国家级ღ✿★、省级和市县级的生态功能保护区ღ✿★，明确生态补偿的地域范围ღ✿★。为生态补偿的实施提供科学基础和依据ღ✿★。

　　3.建立多种形式的生态补偿途径ღ✿★。可以通过财政转移支付ღ✿★、建立生态补偿基金和重大生态保护计划实施生态补偿ღ✿★。

　　运用“财政转移支付”形式ღ✿★，加大国家在国家级生态功能区的投资强度ღ✿★，尤其要重点支持具有重要生态服务功能的西部地区ღ✿★、少数民族地区的投资力度ღ✿★，尽快从根本上遏制生态退化贫困化的恶性循环ღ✿★。

　　建立生态补偿分级体制和生态补偿基金ღ✿★。生态补偿实施分级制ღ✿★，国家的生态补偿主要针对国家生态安全有重要意义的区域ღ✿★。地方政府根据自身生态安全的要求实施ღ✿★。鼓励地方政府建立生态保护基金ღ✿★，为地方政府实施生态补偿提供经济保障ღ✿★。

　　通过生态保护重大项目支持生态保护ღ✿★。根据国家生态保护的要求ღ✿★，在不同地区设立国家级重大生态保护项目ღ✿★，有计划ღ✿★、分步骤地在生态环境重点建设地区加强项目投资力度ღ✿★。如在沙尘暴控制区实施草原恢复项目ღ✿★；在水土保持关键地区实施植被恢复项目ღ✿★；在石漠化地区实施石漠化治理项目等ღ✿★，全面推进生态保护ღ✿★。

　　4.颁布生态补偿管理办法ღ✿★。规范生态补偿基金的使用ღ✿★，使生态补偿能落实到实施生态保护的主体和受生态保护影响的居民ღ✿★，使之能有效地促进生态保护工作ღ✿★。

　　5.加强生态补偿的基础理论和方法的研究工作ღ✿★。系统研究生态服务功能评价ღ✿★，生态损失评价ღ✿★，生态补偿的实施机制和法律ღ✿★、政策等ღ✿★，将生态补偿机制建立在科学的基础上ღ✿★。